第三节 珠三角地区社区服务中心的总体特点

尽管珠三角各个城市社区服务中心的具体名称有所不同，经费规模、运营模式、覆盖范围等存在差异，但总体上来看，珠三角各地的社区服务中心都是借鉴了香港家庭综合服务中心的经验，通过政府购买服务，形成了以社会组织为载体，以专业社工为骨干，以义工队伍为基础的社区综合服务模式。具体地说，各地社区服务中心呈现出以下特点。

一 以综合性基础服务为重点

珠三角各个城市的社区（综合）服务中心均为面向社区各类居民提供综合性服务的场所，服务对象包括老年人、儿童、青少年、家庭等。深圳和东莞的规定性服务内容更多，如根据2013年《标准》，社区服务中心需要提供的社区公共服务包括老人、残疾人、妇女儿童及家庭、青少年、优抚对象等基础人群服务，药物滥用者、社区矫正人员、失业及特困人员等特定人群服务，以及居民自助互助服务。根据《东莞市社区综合服务中心示范点建设实施方案》（东府办〔2011〕72号），社区综合服务中心的服务内容包括面向老年人、儿童、残疾人的福利性服务，面向家庭、青年人、新莞人的公益性服务，面向广大居民、企事业单位的低偿便民服务，组织居民开展的自助、互助性服务，等等。而广州市家庭综合服务中心的服务项目则采取“3 +X”的模式。3为必选项目，分别为老年人、家庭、青少年，X为自选项，各中心只需根据中心实际情况，因地制宜，重点选择2项或2项以上服务即可，如残障康复、义工服务、社区矫正等。根据统计，义工领域和残障康复领域，是除了三大基本服务外“家综”开设服务项目数量最多的服务领域。

概括地讲，深圳、东莞社区服务中心是面向社区中各个群体的多样化综合性服务，虽然能确保每个社区的各类人群都可以享受到基础性服务，但容易造成资源的浪费和服务的同质性，不利于开展特色服务；而广州市的家庭综合服务中心则更具有服务的自主性和灵活性，有利于中心根据街道社区情况、因地制宜地开展社区真正有需要的重点服务项目，把服务做精、做细，更有利于专业社工服务及中心品牌项目的培育。

二 政府主导推进实施

珠三角的社区服务中心之所以得以在短短的几年时间内在各地迅速推广，政府主导无疑是最重要的因素。政府主导的过程有如下两个特征。

（1）自上而下逐步推进。各地的社区服务中心无论是在试点阶段还是在全面推行阶段，无论是运营标准还是招投标指引，都是政府政策先行，各种配套措施逐步完善和推进，市级层面出台指引性文件，区县及街镇出台具体的操作细则。

（2）以政府出资为主要经费来源。无论是福彩公益金支持，还是市区政府财政出资；无论是奖励，还是资助，抑或是补贴：不管叫法如何，对于社区居民以及运营社区服务中心的社会组织来说，都是政府出资购买服务，即社区服务中心当前的运营经费主要来自政府购买服务。广州、深圳2010～2015年社区服务中心的经费投入见表2-3。

三 以民办社工服务机构为主要的服务供给主体

珠三角的社区服务中心尽管是政府主导下的产物，但是采取了民间运作的方式，民办社会工作服务机构成为社区服务中心的主要运营主体。政府和民间社工机构合理分工，政府角色为政策规划、资金支持和统筹监管，民间社工机构则为直接服务主体，并建立了竞争机制。

珠三角各地的社区服务中心并不具备法人地位，只是一个在社区提供服务的平台，该平台由参加政府招投标中标后的运营主体派驻工作人员进行管理和服务。各地对于参与招投标组织的资质有不同的规定。广州市参与家庭综合服务中心招投标的社会组织需为“具备相应资质的社会工作类社会组织”，即明确规定只有社会工作类的社会组织才具有参与招投标的资格。深圳并没有规定社区服务中心的运营主体必须是社会工作服务机构，只要是“在深圳市级或区级民政部门登记成立的社会组织，或者居民委员会”，都有参加政府招投标的资质。

尽管政策上的规定各不相同，但是事实上各地均形成了以社会工作服务机构为主要运营主体的模式。据深圳市社会工作者协会统计，深圳市社区服务中心的运营主体中，有98%为民办社会工作服务机构，2%为其他社会组织。这样的结果与社区服务中心对于人力资源的资质要求有关，以深圳为例，2013年《标准》要求“社区服务中心应建立以专业社会工作者（已获助理社工师及以上职称，并已在深圳市社会工作者协会注册的社会工作者）为骨干的运营团队，原则上应配置6名左右全职工作人员（其中注册社工应不少于3名）”。实际运营中的社工所占比例更高，深圳全市基本上都是“4+2”模式（4名社工+2名行政辅助）。这一人力资源配置的要求使得社工服务机构具备先天优势，而其他类型的社会组织及居委会则会因不符合基本要求而无法获得招投标资格。

中标的社会工作服务机构与社区服务中心的关系如下：每一个社区服务中心均作为社工服务机构的一个项目来管理，由社工服务机构向该社区派驻社工和行政辅助人员，社工服务机构为该社区服务中心的工作人员提供管理、支持和指导。笔者在调研中发现，社工服务机构会根据本机构自身发展的需要在不同的社区服务中心之间调配人力资源，并根据人员流失或流动等情况，随时补充新的工作人员，动态性地符合社区服务中心人力资源的配置标准。一次中标的服务期通常为3年，3年期满后重新招投标，一家社区服务中心有可能更换运营的社工服务机构。

社区服务中心的推行带动了珠三角地区民间社会工作服务机构的发展。社工服务机构与社区服务中心相伴而生，社区服务中心的推进加快了社工服务机构的出现，而社工服务机构的发展和专业提升又为社区服务中心的推进奠定了良好的组织基础。

一是民办社工机构数量迅速增加。广州市政府在推行家庭综合服务中心的同时，也制定了培育扶持社工服务类机构的政策。广州市民政局以一次性资助或以奖代补的方式加快培育、支持社工机构发展。2011年“家综”项目在全市推广，催生了一大批社工机构。2012年社工机构数量为140个，约比2011年翻一番。截至2014年底，广州市社工机构总计267个，是2009年的约20倍。深圳市的社工机构数从2007年的2家增至2014年的122家，参与社区服务中心运营的社工机构数量从2011年的19家增加到2015年的48家（见图2-1）。各民办社工机构竞争有序，参与深圳市各区（新区）运营社区服务中心的社工机构数从5家到28家不等，平均每个区每家机构运营的社区服务中心数从2.40个到6.80个不等（见表2-4）。

二是来自社区服务中心的收入是社工机构收入的重要组成部分。2011～2015年，来自社区服务中心的收入占社工机构总收入的比重逐步加大（见图2-2）。2015年有23家社工机构总收入的50% ～75%来自社区服务中心，有13家社工机构总收入的75%以上来自社区服务中心（见图2-3）。

三是社区服务中心的服务产出成为社工机构主要的服务量。2016年问卷调查显示，深圳市运营社区服务中心的48家机构，2013～2015年提供的个案、小组和活动总数约10万个（见表2-5），占社工机构总服务量的比例一直保持在60%以上，在2015年小组和活动的服务比例甚至占到80%（见图2-4）。

在社工机构发展的同时，专业社会工作者数量也在迅速增长。2008～2014年，广州市通过国家职业资格水平考试的人数持续增长，尤其是2011年“家综”全面推广后，增长更为明显。2014年通过社会工作者考试的人数增至8435，比2008年增长了约6.88倍。深圳市的持证社工从2008年的1639人增至2014年的7070人（见图2-5）。近几年，在社区服务中心提供服务的社工数量快速增长。2016年问卷调查显示，在参与调查的48家机构中，2015年从事社区服务的社会工作者数量比2011年增长了11倍以上，从事社区服务的社工人数占全部社工的比例由不足20%增加到50%以上（见图2-6）。

四 通过第三方评估监管社区服务中心

“政府出资购买、社会组织承办、全程跟踪评估”是珠三角地区社区服务中心运作的基本模式，监管评估是整个模式中重要的一环，在各地的政策文件中都专门提到了评估。如广州规定，“家综”的合约每3年为一个周期，每年都需要进行末期评估。如果该“家综”在任何一次末期评估中不能达到合格的水平，购买方将终止与服务提供方的合约，启动政府采购工作程序重新招投标。深圳2013年《标准》规定，社区服务中心的评估等级分为A、B、C三级，合同有效期限为3年，项目一年期满时，经综合评估，结果为B及以上等级的，合同将自动延续一年。若被评为B-等级，区主管部门应责令其进行整改。第二年评估结果仍为B-等级的，应单方面终止营运合同，另行招标。如年度评估结果为C等级，须终止合同，另行招标，且原项目运营者不能参加下一年度该项目的竞标。

深圳2013年《标准》要求，市主管部门委托第三方评估机构进行多主体综合性评估，逐步建立以“全程督导、监管与评估”为特征、过程性评估与总结性评估相结合的外部质量监控体系。区主管部门可组织进行过程性评估，即社区服务中心要接受市、区两级的双重评估，评估对象、评估机构和评估内容略有差异。广州市在《关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法》（穗办〔2011〕22号）中提出，家庭综合服务中心的评估工作由市民政局统筹指导，评估工作由区（县级市）民政局具体负责。

五 通过持续培训提高社区服务中心的服务能力

为了提高社区服务中心的专业服务和管理水平，各地均把社工的培训和督导人才培养机制纳入社区服务中心发展的总体规划之中，拿出专门经费用于业务培训和督导工作。

早在2008年，深圳市民政局就颁布了《深圳市社会工作人才教育培训方案（试行）》，全面落实在职在岗社会工作人才全员教育培训，建立社会工作人才教育培训制度。社区服务“十二五”规划中指出要加强对社区服务人员的专业培训。推进社区服务中心后，深圳市社会工作者协会在市民政局的指导下，持续举办面向社区服务中心主任及社工的培训课程。在培训方面，深圳突出以社区服务中心管理人员专项系列培训为主，以社区领域沙龙培训为辅的培养方式，同时结合各项主题培训，分别对社区中心主任、社工进行有针对性的特色培训。如在督导助理赴港培训中，大部分督导助理在社区服务中心工作；又如在社区志愿服务发展项目中，社区志愿者管理员是重点培养的对象。随着全市社会工作服务扩展及覆盖到各社区，深圳的培训资源将越来越多地倾向于社区社工。

根据《关于进一步做好街道家庭综合服务中心建设工作的函》（穗民函〔2012〕263号），广州市规定各街道家庭综合服务中心对新入职的正式工作人员必须安排不少于5天的入职培训，另每年必须安排不少于72小时的专业提升培训。所需经费由各区、县级市民政局向区、县级市财政申请，或由承接服务机构在购买服务经费中支出。广州市“家综”社工督导对提升社工的服务质量起到了显著作用，广州市已经形成了以境外督导、高校督导和本地非高校督导为主的督导队伍，督导人员从业年限较长，经验较为丰富，能够提供较为充足的督导服务。

东莞市专门安排50万元作为社区服务中心的工作经费，其中10万元用于业务培训及综合协调工作。

六 通过整合多种资源完善基础设施建设

服务场地是社区服务中心开展工作的最基础条件。各地的政策中均对服务的场地面积提出基本规定。例如，深圳要求“社区服务中心可利用室内场地总面积应不低于400平方米，设立服务接待、个体辅导、团体活动、行政办公等场所或区域，并配备消防设施、逃生路线标识、无障碍通道等”。广州市要求每个家庭综合服务中心的场地使用面积不少于1500平方米。东莞市要求社区综合服务中心有一栋或几栋服务大楼，服务功能室总面积原则上不少于1500平方米。

在已有的建成区新增加社区服务中心的场地是有难度的。因此，社区服务中心的服务设施基本上都是在整合各社区现有资源的基础上形成的，各社区对星光老年之家、党员活动室、社区图书室等场地及硬件设施进行统一规划。以政府整合为主，统筹解决社区服务中心场地设施并提供资金支持，较好地克服了以往社区服务设施不足、设施零散分割使用效益不高、设施后续资金人力投入匮乏以及短中期内难以大量规划建设新场地设施等问题，为社区服务的开展创造了良好条件，从而使公共资源的使用效率大大提高。