第二节 社区服务中心在社区治理中的角色定位

为了进一步说明社区服务中心所承担的服务型治理的角色，需要把社区服务中心置于社区的多个主体中，比较社区各个主体在社区治理关系中的角色定位。

一 社区治理中的主体——以深圳为例

目前深圳的基层社区治理中，有多个治理主体，包括社区综合党委，社区工作站，社区居民委员会，社区服务中心，若干社区社会组织，等等。

社区综合党委是街道党工委领导下的基层委员会、社区各类组织和各项工作的领导核心，发挥的是领导核心作用。要在社区内宣传和贯彻党的路线、方针、政策，突出党在社区治理中的政治领导。

社区居民委员会是根据《城市居民委员会组织法》设立的，是居民实行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会的性质是基层群众性自治组织，是由本居住区域的全体居民参加并自愿组成的，对本辖区内的事务进行自我管理。即从理论上讲，社区居民委员会在社区治理中扮演的是“自我治理”的角色，是居民自治的主体。但是在实践中，社区居民委员会存在“行政化”或者“边缘化”的问题，难以承载社区居民自我管理、自我教育、自我服务的自治性功能。

社区工作站是深圳在社区治理中的创新性产物，从深圳市盐田区起步，逐步推向全市。2004年底，深圳市委、市政府召开全市社区建设工作会议，印发了《深圳市社区建设工作试行办法》，明确提出设立社区工作站。社区工作站作为政府在基层的服务机构，承接居委会承担的行政职能，起初是为了解决社区居委会行政化的问题，把属于政府行政管理的职能从社区居民委员会中剥离出来，由社区工作站承担，旨在还居委会的自治面目。《深圳市社区工作站管理试行办法》规定，“社区工作站是政府在社区的服务平台，协助、配合政府及其工作部门在社区开展工作，为社区居民提供服务”。但事实上，这一“服务平台”的定位是模糊不清的。一方面，社区工作站的定性一直并不明确，该“平台”究竟是事业单位还是行政单位还是民办非企业单位，并无明确说法。另一方面，社区工作站所承担的主要工作也并非“服务”，其实际上成为街道办事处的工作延伸，承担着社区综合管理、安全事务、法制事务、人口和计生、社会保障和社会事务、社区文化、社区环境卫生和环境保护事务等工作任务。这些内容与其说是“服务”，不如说是“管理”，社区工作站实际上承担了大量的基层建设和社会维稳等具体的社区管理的工作任务。在整个社区治理格局中，社区工作站扮演的是代表政府实施基层管理的角色，是政府在社区的管理延伸。

社区社会组织是指由社会组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办的、以社区居民为主要成员或服务对象、在社区范围内开展活动的、满足社区居民多样化需求的民间自发组织。与社区居民委员会类似，社区社会组织是代表社区居民的自治性组织，具有居民自发性和基层参与性，可以成为居民自治的有效载体。但是，与社区居委会由社区全体居民参加选举，代表社区全体居民所不同的是，社区社会组织代表的是社区中某一部分利益或志趣群体居民的意愿，具有内生需求性和微小多元性的特点，可以满足居民多元需求，比社区居委会这一自治主体更加灵活多样。作为满足居民个性化需求的群众自发性组织，社区社会组织通过社区居民的广泛参与提供多样化的社区公益或互益性服务和基础性社区管理，从而推进社区自治。因此，社区社会组织在社区治理中的角色定位就是满足社区居民多元需求的自治载体。

业主委员会，是指由业主选举产生，代表业主利益的组织，是业主行使共同管理权的一种特殊形式。《物业管理条例》第15条规定，业主委员会是业主大会的执行机构，履行下列职责：召开业主大会会议，报告物业管理的实施情况；代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；监督管理规约的实施；业主大会赋予的其他职责。业主委员会是以财产关系为纽带的“财合”组织，而非基于地缘和情感的“人合”组织，业主委员会的基础是财产关系，业主自治的主要内容是财产权利和物业管理权利。理论上，业主委员会应当代表全体业主的利益，其权力基础是对物业的所有权。但目前《物业管理条例》并没有给业主委员会以明确的法律地位的界定，也没有赋予业主委员会自治组织的法律地位。同时，并不是每一个社区、每一个楼盘都会有一个业主委员会，不同社区的业主委员会在社区治理中所发挥的作用也不尽相同。

社区服务中心是社区中的非实体机构，由社区工作站整合社区内的各种公共资源提供服务场所，通过政府采购招投标，由民办社会工作服务机构进驻运营，为社区居民提供各种综合性专业化的社工服务。

二 社区服务中心“服务型治理”的特点

与社区中的其他治理主体相对比，社区服务中心所实施的“服务型治理”的特点可以清楚地看出。

首先，从参与治理的内容来看，社区服务中心是由专业人士提供的综合性公共服务。这表现为：提供服务的人士是具有社会服务或社会工作专业资质的；提供的服务是带有公共性的和公益性的，是面向社区各类居民的基础性公共服务，区别于一些纯私人性的便民利民服务。而社区工作站的治理内容是在贯彻上级政府的管理意志，具有政府“管治”的治理色彩。社区居民委员会、社区社会组织和业主委员会在治理内容上的共同点是：他们都代表全体或部分社区居民或业主的利益，体现居民“自治”的治理特点。

其次，从参与治理的服务性质来看，社区服务中心所实施的服务型治理的服务性质介于内生性与外生性之间。目前，政府在购买社区服务的过程中，规定了社区服务中心若干服务内容和标准，这些服务对于社区居民来说是外生性的服务，是政府认为社区居民所需要的，是政府要求社区服务中心的社会工作者们提供给社区居民的，这些服务有可能符合社区居民的内在需要，也有可能只是政府及社区服务中心一厢情愿提供的。与此同时，社区服务中心在进驻时都应当对该社区居民进行社区需求调研，充分了解社区居民的需求，根据居民需要并结合本社区的自身特点开展服务，这些服务对于社区居民来说就是符合其内生性需求的。因此，相对于社区社会组织、业主委员会所开展的源于社区居民内生性需求的服务而言，社区服务中心的部分服务是自上而下，由社区之外的力量统一规定的；但与此同时，社区服务中心结合本社区特色提供的服务则具有一定的内生性。这也可以理解为，社区服务中心的服务型治理，既实现了协助政府执行和实施社会政策并传递社会福利的功能，又起到了发现社区需求，满足社区居民服务要求的功能。

再次，从参与治理的主体来看，社区服务中心所实施的“服务型治理”中，居民参与的主体性介于完全被动和完全主动之间。社区工作站所实施的政府管理型治理中，居民处于完全被动的地位，作为被管理者的角色被动地接受管理。而社区社会组织、业主委员会则代表了居民或业主的利益，居民或业主是参与治理的主体，他们会自发性地开展活动，提供公益或互益服务。社区服务中心的服务型治理中，居民的参与介于上述二者之间。一方面，社区服务中心作为社区外生的公共服务的提供者，提供服务；而社区居民作为社区公共服务的受益者，接受服务。另一方面，作为由专业社会工作者运营的社区服务中心在服务中会贯穿“助人自助”的服务理念，特别强调服务对象的参与和能力发展。社会工作者会鼓励服务对象在接受服务的同时，积极参与、表达需要，发现自身的知识和能力，实现增能。因此，社区服务中心的服务型治理中，包含了提供服务和自我服务的机制，激发社区居民自我服务、自我管理的能力，孵化社区社会组织，也是社区服务中心提供服务的重要组成部分。

最后，从参与治理的方式来看，社区服务中心需整合多方资源参与社区治理过程。一方面，社区服务中心本身就是资源整合下的产物，在场地硬件设施方面，社区服务中心整合了社区内已有的各种公共服务的基础设施。另一方面，社区服务中心自身的条件使其必须通过整合资源来实现社区治理功能，政府购买服务所配备的人、财、物并不足以完成社区服务中心所承载的功能。社区服务中心需要协调社区内外其他各个治理主体的相关资源，向其他辖区企事业单位争取场地、设施、资金、人力等资源支持，向其他专业社会组织争取专业服务支持，向其他政府部门及社区工作站等争取政府资源支持，向社区社会组织和社区居民争取社区志愿服务资源支持等，以扩大社区服务中心的资源渠道，最终实现服务型治理。