对经济体制改革中几个重要问题的看法

刘国光

关于经济体制改革，有几个根本性的问题，讲点个人的看法。

（一）关于经济体制模式的选择

在我国的经济体制改革中，有三个关系问题要解决：一是集权与分权的关系；二是计划与市场的关系；三是行政办法与经济办法的关系。

我觉得，这三个关系问题是体制改革中的关键问题，这三者是互相联系的。苏联、东欧各国的经济体制改革和我国的经济体制改革，都碰到这三个关系问题。总起来讲，各国原来的经济体制中存在的问题，都是分权不够，发挥市场作用不够，利用经济方法不够的问题。改革经济体制，就是要解决这三个问题。

现在要研究的是，分权分到什么程度，而不致影响到必要的集权；市场调节的作用发挥到什么程度，而不致影响到必要的计划调节；经济方法如何利用，方能同行政方法较好地结合。这就涉及我们在体制改革中选择什么样的模式的问题。模式的选择是大改的前提，是确定大改方向的问题。大改的方案，步骤以及当前的小改，都应当服从这个方向。

现在，有各式各样的社会主义经济体制的模式。这些模式在集权与分权、计划与市场、行政方法与经济方法的关系的处理上，各有千秋。除了三十年代至五十年代期间形成的苏联型的高度集权的模式外，大体说来，有两大类型：一类仍比较强调集权，比较偏于集中的计划和行政的管理方法，同时适当扩大企业权限，适当加强利用商品货币关系。另一类型则比较强调分权，实行计划和市场相结合的分权型体制，主要用经济办法管理经济。总之，无非这么几种模式，细节上可能有出入，但可供选择的模式，逃不出这个范围。在选择模式的时候，我认为，不管什么模式，只要坚持社会主义公有制，只要坚持消灭剥削，只要有利于经济的发展和人民福利的提高，都是可以采取的，没有带什么政治帽子的问题，只有适不适合一个国家各个时期的具体历史条件和经济发展条件的问题。我们的国家现在处在什么样的历史条件？什么样的经济发展条件？应当选择什么样的经济模式？这是在提出具体的改革方案以前首先要研究解决的问题。这个问题不弄清楚，就匆忙提出具体的改革方案，恐怕要走弯路。

（二）集权与分权关系问题的症结在哪里

我国国民经济计划管理制度，基本上是五十年代初期从苏联学来的。这种体制的特点是片面强调中央的集权领导，既不重视地方的自主权，更不重视企业的自主权。过去研究体制改革时，在集权分权的问题上，我们往往只注意到中央与地方权力的划分，而中央的管理权，又是通过各部即“条条”来实行的。中央与地方的关系，就表现为条条与块块的关系。所以改来改去，无非是在条条块块权限划分上兜圈子。不能从根本上解决体制问题。因为不管是条条管还是块块管，都是按行政系统，行政层次、用行政办法来管，而不是按照客观经济的内在联系，用经济办法来管。让条条管，就割断了各个行业之间的联系；让块块管，就割断了地区之间的联系。不管是条条管还是块块管，都是国家机关来管，就是不让企业自己管，更不让企业里直接参加劳动的工农群众管。这样怎么能调动企业和群众的积极性呢？

我国是一个大国，人口众多，一个省等于欧洲一个国家甚至几个国家。中央与地方权限的划分必须处理妥当，才能有利于发挥各省市发展本地区的积极性。同时，正是由于国家大、人口多，无论中央和地方，都难于把全部经济生活管起来。并且，当前讨论的问题是经济过程本身的管理体制问题，而经济过程本身即社会财富的生产、分配、交换、消费的过程，本身又主要不是通过国家机构的活动，而是通过几十万个企业和亿万劳动者的经济活动进行的。因此，对这个经济过程进行管理当中的集权与分权的问题，就不能局限在而且主要不是在于国家政权机构内部权力的划分，而是在于各种经济活动的决策权如何在国家和企业、劳动者个人之间划分的问题，首先要解决国家与企业的权责关系问题。而目前我国经济管理体制最大的弊病和集权、分权关系问题的症结，正是在于没有把国家与企业的关系处理好。国家把本来应该由企业管的事情包搅起来，既管不好，也管不了，陷于烦琐的事务之中，不能把主要精力放在应该由国家管的统一计划、综合平衡以及重大经济战略问题的研究和决策上；而作为社会生产基本单位的企业，在产供销、人财物等应由企业自主管理的问题上，又无权根据实际情况作出处理，严重地束缚了生产力。这是我国国民经济长期发展缓慢的一个重要原因。所以我认为，这次经济体制的改革，在处理好中央和地方的关系的同时，应当着重研究和解决国家和企业的关系问题。

（三）关于划分集权型经济和分权型经济的一个理论问题

在集权与分权的关系问题中，有一个如何划分集权型体制与分权型体制的问题。在这方面，波兰经济学者布鲁斯提出的一个理论是值得注意的。他把一切经济活动的决策分为三种：第一种是宏观经济活动的决策，即有关整个国民经济的发展方向、增长速度、产业结构的变化、国民收入在积累消费之间的分配、投资总额、重要投资项目、价格形成准则、主要产品价格等等；第二种是企业经常性经济活动的决策，如生产什么，生产多少，选择什么原材料和从哪里取得原材料、产品销售出路、大修理和小型投资、工资支付形式和职工构成等；第三种是个人经济活动的决策，主要是指职业和就业场地的选择，消费品和劳务购买的选择。这位经济学者认为，在社会主义条件下，不论在中央集权型的经济体制下，还是在分权型的体制下，第一种经济活动的决策权只能由中央作出，第三种经济活动的决策权除了军事共产主义时期等个别特殊情况外，只应由个人作出，只有第二种经济活动即企业经常性的经济活动的决策权，可以采取两种不同的掌握方式，一种是由国家机关掌握，一种是交企业自己掌握。企业经常性经济活动的决策权由国家来掌握的，就叫集权型的体制；企业经常性经济活动决策权（产供销人财物等）由企业自己掌握的，叫作分权型的体制。

把企业经常性经济活动决策权的归属作为划分集权型体制和分权型体制的关键，这同我们最近在讨论体制问题时把调整国家与企业的关系、扩大企业自主权作为体制改革的中心环节，精神上是一致的。当然，以扩大企业自主权为核心的分权型主张，并不意味着取消国家各级管理机关对企业的领导，问题在于用什么方式来领导。在集权型体制下，中央或者它所属的中间机关主要是用行政命令方式，把中央计划加以具体化作为指令下达。在分权式体制下，国家机关对企业经济活动的领导主要是靠间接的经济方法，由国家规定生产单位活动的基准、规范、范围，并运用这些规定来引导生产单位向着国家计划所指定的目标前进。

参考上述关于划分集权型体制和分权型体制的分析，我们现在体制改革中除了要解决扩大企业的自主权问题外，还有一个个人经济活动的决策权的归属问题也要解决。我们消费品的配给制、票证制实行了将近三十年，至今没有取消的可能。另外，我们的劳动力分配制度至今管理得很死，企业和个人都没有什么选择余地：企业需要的不给，不需要的硬塞给你；个人愿干能干的不让干，不愿干的硬分配你去干，这样怎么能够真正贯彻按劳分配原则，调动大家的积极性，做到人尽其才呢？所以，这次体制改革，除了解决企业经济活动的自主权问题外，我认为还要逐步创造条件来解决劳动人民个人经济活动的自主权问题。

（四）企业自主权的界限问题

现在，扩大企业自主权，是上下一致的呼声。在社会主义制度下，企业自主权的界限究竟在哪里？大家的理解、各国的实践都不一样。对这个问题，孙冶方同志提出了一个主张，就是把资金价值量的简单再生产作为划分企业和国家经济管理权的理论界线：资金价值量简单再生产范围内的事，让企业管；资金价值量扩大再生产范围内的事，由国家管。按照孙冶方同志的主张，基本折旧基金全部下放给企业，企业在保持国家交给它的资金价值量范围内，可以自主地搞技术革新，进行实物量的扩大再生产，在此范围内的产供销，完全由企业自主地相互签订合同来解决，国家不加干预，国家计划由下而上，在企业产供销合同和企业计划的基础上制定。但是，资金价值量的扩大再生产之权，也就是新的投资权则由国家来管。这种主张，在理论上有它的简明性，实行起来好像也比较便当。但是能不能用资金价值量简单再生产作为划分企业和国家权限的杠子呢？孙冶方同志是独立自主地提出这个主张的，但是他自己没有意识到，简单再生产这个杠子，实际上南斯拉夫在五十年代就实行了。南斯拉夫那时在企业自主权上，也限于把基本折旧下放给企业，让企业自己管理简单再生产范围内的产供销，而扩大再生产的投资权则仍保留在国家手中。但是六十年代南斯拉夫进一步扩大企业权限，把大部分扩大再生产的投资权也下放给企业和银行来管，国家自己只管最关键的重点项目，到后来连重点项目的建设也交给下面的经济组织去协商，由它们集资来解决，国家一般不再投资。匈牙利的经济改革，不像南斯拉夫走得那么远，最重要的新投资项目虽然资金由银行来投放，决策权仍掌握在国家手中。但企业从利润中提取生产发展基金，加上银行贷款，在扩大再生产的投资上拥有相当大的自主权。罗马尼亚也有经济发展基金的设置，企业（工业中心等）有权决定一定限额以下的扩大再生产的投资。看来，把企业自主权局限于资金的简单再生产，限于基本折旧基金的下放，不给点扩大再生产的权力，这是不利于企业在技术革新、改造和适应市场需要变化方面采取自主行动的。那么，企业自主权的界限究竟放在哪里呢？不少同志提出自负盈亏、财务自理，但这只是从财政资金的角度来说的，还不是一个全面的杠杠。我考虑，是否可以从宏观经济活动与微观经济活动的区别得到启发，借用它来作为划分国家经济权限与企业经济权限的界限？涉及整个国民经济发展的方向、速度、结构变化等重大宏观经济问题，由国家来管；只与企业以及同企业周围局部有关的微观经济活动由企业自己来管。当然，这种宏观、微观经济活动的划分，有的清楚，有的也不大清楚。清楚的如，积累消费比例，总的投资规模，总的物价，工资水平等应由国家管，而企业的产供销的衔接等，则由企业自己来管。不清楚的如，重大投资和一般投资的杠杠划在哪里？实行价格控制的主要产品同一般产品的杠杠划在哪里？等等。这些具体问题要随着当时具体的经济情况来决定，不能说死。

（五）关于发挥市场作用的问题

市场机制是实行分权的管理体制的一个重要手段，它对纠正集权型体制的一些弊病，是非常必要的。集权型体制有两条要害的弊病：一是经济生活中横的联系很弱，它从属于竖的联系。本来企业与企业之间很容易直接解决的事情，在我们这里，不先由上面决定了以后层层下达，或者不先层层请示审批，就办不成，因而拖延时日，影响效率，造成损失。二是以实物联系代替价值联系，商品货币关系只是起从属的、被动的作用。在集权型体制下面实行的统购派购、统购包销、统一分配、计划调拨、计划供应等等办法，都是由上面规定实物限量的自然经济的联系办法。这当中虽然也利用货币来计算和支付，但这里货币、价格等价值范畴只起被动的计算和反映的作用，生产单位和个人不能按自己拥有的货币量和自己的意愿，取得生产消费和个人消费所需的商品；分配到实物限额的生产单位和个人也可能因缺乏货币而不能实现其实物分配权利；企业也不能够按照价格高低挑选合理的投入（各种进料等）和产出（各种产品）的构成，因为什么都是基本上由上面定死了的。这样当然谈不到人财物资源的合理有效利用。要改变这种情况，就要：第一是发展生产单位之间的横的联系，以逐步代替或减少行政领导的竖的联系；第二是发展生产单位之间真正的商品货币关系，以逐步代替从上面下来的实物限额指标所建立的联系，发挥货币、价格等价值范畴的主动作用。所有这些，只有充分利用市场机制，才能办到。而要做到这一点，首先要克服理论上的一系列障碍，打破一系列传统迷信。例如，把社会主义计划经济看成是自然经济，把市场经济看成是与资本主义等同的东西，否认全民所有制的内部经济联系的商品性，否认价值规律的调节作用，把限额限价的收购供应看成是计划经济的本质和优越性的表现，等等。不打破这些传统迷信，是不可能在利用市场机制、实行市场调节与计划调节相结合的道路上，迈开改革的步子的。

至于如何发挥市场调节的作用，我认为至少有三个条件：第一，企业要以相对独立的商品生产者的身份，自主地参加市场活动；第二，要有一定的价格浮动；第三，要有一定的竞争。没有这三个起码的条件，就谈不上利用市场机制，谈不上发挥市场调节的作用。

（六）有关计划调节的一个问题——自下而上同自上而下的结合问题

现在大家在讲到计划体制改革时，比较强调制定计划要自下而上。针对过去集权型体制中光有自上而下的指令性计划的毛病，在计划体制改革中，强调自下而上是必要的。但我认为光提自下而上，不提自上而下，不好，因为这样就取消了国家计划的指导作用，把国家计划变成为企业计划的单纯的汇总。所以我认为还是提自下而上，上下结合，不排除必要的自上而下为好。计划工作的上下结合，同整个经济体制中集中与分散的结合、计划与市场的结合，道理上是相通的。集中计划的决策，往往侧重于从全局的、整体的利益来看问题，而分散的市场上一个个商品生产者购买者的决策，则往往侧重于局部的利益。为了使全局利益与局部利益能很好地结合，在整个经济体制上就要搞好计划调节与市场调节的结合，在计划体制上就要搞好自下而上和自上而下的结合。光有自下而上，各个商品生产者和消费者的局部利益是照顾到了，但可能破坏总体利益，反过来，局部利益也实现不了。光有自上而下，强迫地把上面的任务贯彻下去，即使上面的计划是从整体利益出发的，但由于不能因地制宜，损害了局部的利益，到头来全局目标和整体利益也实现不了。所以，不能光讲自下而上。自上而下的计划包括两个方面，一是宏观经济目标的设定，以作为下边拟订计划的指导；二是有关全局利益的重大生产建设任务的提出，通过协商方式来逐层落实。自下而上的计划，也不是机械加总，需要根据较大范围乃至全国的共同利益进行协调，逐级平衡，最后才能定下来。不论是自上而下的还是自下而上的计划协调，都需要同时配合以各项经济政策的调整，才能促使企业按照国家计划的目标来调整自己的行动。所以，计划协调和政策调整，这应当是计划调节的两个基本手段。

（七）关于用经济办法管理经济的问题

这里有两个问题：一是能不能用这个提法？二是如果能用这个提法，那么，它的含义是什么？

关于能不能用“经济办法”的提法，有的同志反对用这个提法，而主张用“按客观经济规律办事”的提法，我觉得这两个提法并不矛盾，前一提法是后一提法在管理方法上的具体化。“按客观经济规律办事”的提法比较概括，例如，按有计划按比例发展规律办事。这个客观规律的要求，可以用不同方法来实现。可以用行政命令的办法，规定各部门的计划指标，作为指令，层层下达；也可以用经济办法，如调整价格以及其他经济政策的办法来达到；还可以两种办法并用。有的同志说，这两个概念并提，事实上是贬低行政办法，而行政办法在任何社会的经济管理中都是不可缺少的。当然，把经济办法同行政办法对立起来是不对的，片面地提倡经济办法否定行政办法更是不对的。但是这一对概念，在它们相互结合的意义上为什么不可以使用呢？我认为，我们在体制改革中需要建立的，正是经济办法和行政办法相结合而以经济办法为主的经济管理体制。这同按客观经济规律办事的提法并不矛盾，而是更为具体的提法。

用经济办法管理经济的确切含义是什么？现在说法不一。有的同志认为，经济办法就是照顾各个方面经济利益的办法。但是，照顾各个方面的经济利益，可以用行政命令的办法，给你一点好处，给他一点好处；也可以用非行政命令的办法，也就是经济办法，即利用价格、利润、工资、信贷、利息、税收等等价值范畴作为经济杠杆，来调节各方面的经济利益关系，调动企业集体和劳动者个人的生产积极性。我以为经济办法的实质、特征，就在于利用价值规律有关的经济杠杆这一点上。有些同志把用经济办法管理经济理解为打破行政层次、行政部门、行政区划，按客观经济联系建立划地区、跨行业的托拉斯之类的专业化、联合化的经济组织，以代替行政组织的办法来管理经济，这个理解也是有一定道理的。所以，所谓“用经济办法管理经济”，看来至少包含这两层意思：一是按客观经济联系建立经济组织以代替行政组织来管理经济；另一是广泛利用价值范畴作为经济杠杆来调整各方面的经济利益关系，以调动各方面的积极性。我以为用经济办法管理经济的这两个内容，正是当前体制改革中要解决的两大问题。

（八）关于经济改革的条件

经济模式或者经济类型的改变，不是任意可以挑选的，而是受到一系列主观客观因素的制约，要有一定的条件。综合各国体制改革的经验、综合各国经济学者的研究，经济模式或类型的选择，是采取以中央集权计划为主的模式，还是采取计划与市场相结合的分权型模式，要受到以下一些因素的约束。

一是生产力发展水平和社会生产结构的复杂化程度。在生产力水平较低，社会生产结构较简单时，集权型的体制是适宜的。水平提高、结构复杂化后，分权型体制则较合适。

二是经济发展的途径主要是外延的还是内含的。所谓外延的就是靠增加投资和增加劳动力来发展经济，并且发展的目标以数量为主，在这种情况下集权型的经济体制是适宜的。但在以内含的办法为主即主要是靠提高效率来发展经济，并且发展的目标是质量和数量并重或者以质量为主时，分权型的体制就比较适宜。

三是工业化道路如果是重、轻、农的道路，不大注意改善人民生活，这时集权型体制是合适的；但如果真正走农、轻、重的道路，把改善人民生活放在比较重要的地位，那就以采取分权式体制为宜。

四是外贸占国民经济的比重和外贸构成。外贸在国民经济中地位越高，出口构成中加工制品、高级制品比重越高，品类越多，集权型体制就越是需要过渡到分权型体制。

就我国的情况来说，目前上述四个因素的情况，都是有利于我们从高度中央集权型的经济体制过渡到计划与市场相结合的经济体制的。我国现在生产力水平比五十年代已大为提高，随着新部门的出现和分化，企业数量大为增长。我国目前的经济结构也远比过去复杂。过去的发展主要靠增人增资、增投料，而效率反有所下降。今后虽然不排除外延的发展，但主要靠提高效率。过去在比较长的时期中实际上实行了重、轻、农的方针，不大注意人民生活的改善。现在要转到真正的农、轻、重次序的轨道上来，把改善人民生活摆到应有的地位。还有对外经济联系的大发展，等等。所有这些，都为我国经济管理从高度集权型体制过渡到计划与市场相结合的分权型体制提供了需要和可能。

但以上都是从经济本身的条件来说的。但体制改革，单有上面说的经济条件是不够的，必须有相应的政治社会条件。如果政治上社会条件不具备，即使经济上的需要程度相当强烈，实行上述的过渡也是困难的。相反，即使经济上的需要程度比较小，如果政治的需要程度大，也可能向计划与市场相结合的分权型体制过渡。前者的例子如捷克，后者的例子如南斯拉夫。而1968年的匈牙利，则具备了所有这些条件，所以能够比较顺利地向分权型体制过渡。

我们国家现在不但经济上具备了改革的条件，粉碎“四人帮”后，政治上也逐渐具备了改革的条件。党中央已经下了改革经济体制的决心。同时我们要看到，经济体制的改革必须与政治体制的改革相辅而行，否则不可能收到成效。这里，从下到上的政治民主化是很重要的一条。如果下面没有民主化，那么扩大企业、地方权限，就会发生相反的作用；如果上面没有民主化，那么分权的改革措施将因为触及上面某些机构或某些当权人物的既得利益而被否决、被抵制，或者改头换面地把旧集权体制保存下来。这是有些国家经济改革的经验所证明了的。所以，我们的经济体制的改革，必须和政治体制、干部体制的改革相辅而行，相互配合，才能收到有效的成果。现在，我们党正是从这些方面同时着手进行改革的，所以我们的体制改革的前景是光明的。

（本文发表于《经济管理》1979年第11期）