第一章 政治资金问题的国际比较

第一节 日本选举政治中的政治资金

理想的民主主义制度应该定期为国民提供公正、自由及透明的选举，国民通过选举来表达政治意愿并决定国家的大政方针。然而事实上国民政治意愿的表达主要通过政治家、政党及其他政治团体的政治活动。因此，作为政治与选民之间桥梁的政治家、政党及政治团体在传递国民政治意愿、维护国民政治权利方面发挥着重要的作用。然而，政治家、政党及政治团体在实现国民政治主张维护国民政治权利时需要举行各种政治活动，即选举时期的选举活动及日常的政策调研、立案等，这些政治活动的进行需要花费大量的政治资金。所以，为了获得更多的政治资金，政治家、政党及政治团体不得不与企业及捐款者保持紧密的联系，在这过程中就很容易诱发政治资金问题。

同时，为了在政治活动中更好地宣传自己的政治主张及维护自身利益，拥有雄厚经济实力的个人和团体也想将自身所拥有的经济实力转换成政治影响力，并利用各种手段和方法在政治过程中施加各种压力。金钱最主要的特征在于为了获得政治权力，可以转换成其他资源或与其他资源共同运作来获取影响力，在政治界金钱的可转换性成为其最大的优势。[1]因此，不管是对于个人还是集体来说，为了提升自身的影响力及获取政治权力，运用金钱将会是一条便捷有效的路径。事实上，如今在很多西方民主国家中广受诟病的政治献金即是体现，政治献金成为民主社会中连接政治界和经济界的中介。不过，社会经济发展的不平等必将带来政治权力发展的不均衡，这导致在西方民主社会中经济资源和政治资源不断向拥有雄厚经济实力的某些特定群体集中。

政治与金钱之间这种相互吸引、相互依赖的共生关系在维护国民选举权利的同时，也将选举政治带入金钱政治的“深渊”。政治成为有钱人的游戏，政治资金问题的广泛存在成为民主主义巨大的“成本”。

为了更好地对当今民主社会中的政治资金问题进行解析，本章在对政治资金进行全面分析的基础上，通过对美国、英国及日本的政治资金问题及管制体系进行比较研究，全面透析作为民主主义“成本”的政治资金问题在各民主社会的发展及其管制体系的改革历程。

一 选举政治需要大量的政治资金

在日本的政治用语中有这样一个词，即“井戸塀”，它形容的是日本政治家为了筹集政治资金而不断地变卖家里的财产，直到最后家里就只剩下井和墙，用中国的成语来说就是家徒四壁。该词的诞生很形象地告诉我们在日本成为政治家需要耗费大量的政治资金。无独有偶，在美国政治中也流行一句俗语：“金钱是政治的母乳”，即要想在选举中获胜成为政治家需要花费大量的政治资金，筹集政治资金的多寡成为衡量候选人政治实力和政治影响力的重要标准。当然筹集政治资金的多寡与候选人能否在大选中脱颖而出之间并不存在正相关的关系，但是，许多政治家还是会用尽各种手段去筹集政治资金，以致最后有可能会落到家徒四壁的下场。因此，我们不得不怀疑为什么选举政治需要大量的政治资金呢？这些政治资金主要用来做什么呢？

对于候选人及现任议员来说，能否在下一次大选中脱颖而出或者实现成功连任是其最为关注的事情。因此，为了赢得大选，候选人及议员必须在选举区参加各种选举活动推销、宣传自己，并且为了获得最大的宣传效果，每位政治家需要雇用大量的工作人员来维持事务所的日常运营，同时还需要利用各种广播媒体来宣传自己的政策主张，尽一切可能扩大自己在选区的影响力。

在日本选举政治中，政治家要想从竞争激烈的选举区中脱颖而出必须依赖“钱包”“地盘”“招牌”这三大法宝。其中，“钱包”又显得尤为重要，议员“巩固地盘”和“扩大招牌”必须依赖“钱包”提供的政治资金。因此，对于日本的候选人来说，政治资金将首先用来“巩固地盘”，即支持候选人在选举区举行的日常活动。根据1998年日本第一次政治资金调查的报告，日本政治家大量的资金支出并非仅仅发生在有重要选举的时期，平时政治家个人政治活动的政治资金支出也非常巨大。[2]首先，政治家日常的支出主要用于在选举区举行各种活动，拉近与选民的关系，其中深受日本国民诟病的就是“婚丧庆节”的红包。在选举区只要有红白喜事，议员都必须送礼金，如果时间允许的话议员要亲自参加。对于礼金的数额可参考渡边美智雄在外国特派员协会上的说明：“在日本，葬礼及探望病人有送礼金和花的习惯，这些礼金和花并不是一两千日元就可以打发的。花的价格要在2万日元，一次葬礼要送3万～5万日元礼金，而葬礼几乎每天都有。除此而外，要是遇到好日子，一天可能要参加4～5场婚礼。这些活动年轻的议员也可以不参加，但结果是其下次大选一定会落选。”[3]其次，政治资金的支出将用来维系后援会及各类事务所的日常运营。对于政治家来说在选举区的日常活动主要有两个作用：一方面可以提高在选区的知名度，另一方面也可以借这种机会宣传自己的政策主张。然而，政治家在选举区的日常工作主要由后援会及事务所来负责运行，后援会开展各种活动需要雇用大量的工作人员。尽管1994年进行了选举制度改革，但是从自民党和民主党的选举活动来看，依然是以后援会为中心。[4]同时对于每位国会议员来说，除后援会外，还要在中央和地方设立各种事务所，每设立一个事务所就要招募大量的工作人员，这导致每个月需要支付工资、奖金、交通费等各种费用。不可思议的是，不管招募再多的工作人员，总感觉人手不够，因为在小选举区制度下，每个小选举区的平均人口约为40万人，其中有投票资格的就有30万人，事务所和后援会的工作人员每天的选举活动都将以这30万人为对象进行。[5]因此，假设每位政治家每年招募10名工作人员，每名工作人员的年薪为300万日元，[6]除去国家给予的3名秘书支助的名额外，剩下的7名秘书光是工资就需要2100万日元，这还不包括事务所的房租、水电等日常开支，这导致在议员的历年政治资金支出中人力成本总是占比最大。表1-1展示的是日本自民党新生力量小泉进次郎和党内二阶进博在2016年的政治资金支出明细。从表1-1我们可以看出，雇用工作人员产生的人力成本在两位议员的支出中所占的比重比较大。其中，小泉进次郎的政治资金支出事项中，人力成本的支出远远高于其他支出。

表1-1 众议员的政治资金支出明细（2016年）

最后，政治资金的支出用来“扩大招牌”，提高政治家的知名度。不管是在中选举区制度时期还是改革之后实行小选举区制度时期，每位国会议员所面对的选民都以数十万来计。因此，仅仅依靠后援会或事务所的日常活动来宣传自己，扩大政治家的知名度就显得比较困难，这时就不得不开展各种类型的宣传活动。在日本最常见的宣传方式为在选举区张贴政治家的宣传海报，驾驶宣传车绕选举区进行宣传以及向选民邮寄明信片和竞选广告。尽管这部分的支出与人力支出相比显得比较少，但是在一个拥有30万人的选区里，任何一笔支出很容易就会达到千万日元的级别。比如，邮寄1张明信片需要50日元，邮寄1次竞选广告就需要80日元。除此而外，有些政治家还热衷于在杂志及地方报纸刊登竞选广告，宣示自己的政策主张，这样一来光是广告一项的支出就使政治家陷入政治资金不足的窘境。正是由于选举活动对政治资金的需求量非常大，所以才使政治家总是处于入不敷出的境地，政治家对政治资金的强烈需求就给予某些企业及商人可乘之机，从而为政治资金问题的发生埋下伏笔。

二 政治资金的来源

由于政治家的一切政治活动都需要政治资金的保障，政治家对于政治资金的需求非常强烈。然而，政治家要去哪里募集政治资金呢？在日本，根据政治资金的来源，将政治资金主要分为三类：第一类为政治捐赠即政治献金，其中又分为个人捐赠和企业团体捐赠；第二类为政治宴会筹集的资金；第三类为国家给予的政党援助金。除此而外政治资金还来源于党员上交的党费、政党的事业性收入等。在引入政党援助制度以前，日本自民党的政治资金结构中，56%都是来自政治献金，由于日本选民没有向政治家捐款的意识，自民党的政治献金几乎全部来自大企业和其他团体，这是形成战后日本自民党“金权政治”的重要背景。

然而企业为什么热衷于向政党及政治家捐献政治献金呢？对此日本学者古贺纯一郎认为主要有以下三个原因。一是干净资金论。《旧金山条约》签订后日本经济开始发展，由于当时都是各企业分别向各政党捐赠政治资金，引起日本国民有关政治家腐败的猜疑，为了消除日本社会的猜疑，由经团联出面组织，设立统一的向保守政党捐赠政治资金的团体，这样政治资金就可以得到调配和控制。二是自由经济体制的保险金论，日本经济界为了防止日本被共产主义化、社会主义化，保护自由主义体制，主动向保守的自民党提供政治资金支持。三是社会贡献论。经团联依据日本各政党的政策主张及实际的成绩打分，并制定会员企业捐赠政治献金的指导方针。如果某政党的政策主张符合经团联的需求，其将会在政治资金分配方面获得经团联青睐。因此，各政党为了获得更多的政治资金就必须经常和经团联交换意见。[7]日本经济学家小林俊治则认为：“企业的政治献金，是企业另一种形式的投资，要理解该‘投资’必须站在下述三个立场上：第一，作为政治资源的企业，即对于政治家来说企业有什么利用价值；第二，作为投资对象的政治家，即企业向政治家捐赠政治献金是为了让政治家制定有利于自己的法律法规；第三，站在选民和消费者的立场上，即选民和消费者坚决反对企业的政治献金。”[8]由于战后自民党和财界的紧密关系，再加上自民党经常发生的政治腐败案件，使企业献金的“投资说”得到广大国民的认可。不过，自从1994年引入政党援助制度后，在自民党1996年的政治资金结构中来自国家的政党援助金超过企业献金，占政治资金总量的52.6%（见图1-1）。

图1-1 自民党的政治资金结构

资料来源：谷口将紀「政治とカネ」、『21世紀のガバナンスのあり方：日本の課題とアメリカの経験』、日本国際交流センタ、2002年6月。

到2010年，在日本各主要政党的政治资金结构中，来自国家的政党援助金占有压倒性的优势，原先严重依赖企业政治献金的自民党，在2010年的政治资金结构中对政党援助金的依赖已经达到67.4%（见表1-2）。如今，日本的各主要政党已经实现了“政党的国营化”，这在一定程度上摆脱了日本政党对日本财界的依赖，减少了政治资金问题发生的机会，但这未必是当初引入政党援助制度的初衷。

表1-2 政党援助金额

政治资金的来源除了献金及政党援助金而外，政治宴会上筹集的政治资金也越来越引起日本国民的注意。主要原因为日本财界为了避免来自日本国民的批评，纷纷减少了对各政党的政治献金的捐赠。但各大经济团体为了保持对政治家的影响力，通过购买政治宴会入场券的方式来向政党及政治家捐助政治资金。从表1-3可以看出，在2007～2011年，政治宴会所筹集的政治资金远远超过企业及法人团体的政治献金。企业购买政治宴会入场券被认为是促进与政治家进行交流的润滑剂，是一种为了合作而不得不进行的必要的恶。[9]

表1-3 日本政治资金收入（2007～2011年）

尽管，日本的政治家会想尽一切办法利用各种方式筹集政治资金，但是政治资金的支出就像无底洞一样，不管筹集到多大数额的政治资金，政治家总面临“钱荒”的困扰。为了解决政治资金短缺的问题，政党或者政治家甚至会向个人及银行贷款，通过借贷的方式充实政治资金。2011年日本各主要政党的借款金额可参考表1-4。

表1-4 2011年日本主要政党借款金额

当然，如果从各政党每年筹集到的政治资金总量来看，表1-4所列的借款数额还相对较少，或者说对于各政党来说显得微不足道。但是对于政治家个人而言，这些借款已经非常多了。因此，利用借贷的方式来筹集政治资金的行为无异于涸泽而渔，特别是日本选举活动的频率和密度又非常高，那些参与政治资金借贷活动的政治家，一旦竞选失败或者无法连任将很有可能被掏空家底，甚至背负巨额债务，成为真正的“井戸塀”政治家了。同时，这也在某种程度上促使一部分政治家铤而走险，通过不正当或者违法的方式来谋取政治资金，从而使日本选举政治陷入黑金政治的困境。

政治与金钱之间存在着相互吸引、相互依赖的共生关系，政治活动的举行需要金钱给予保障，而金钱的所有者也想通过政治献金的方式来谋取政治影响力，从而获取更多的金钱。因此，如何通过法律法规来规范政治与金钱的关系，从而保护民主主义健康发展成为西方民主社会所面临的一大难题。政治资金问题的产生已经成为民主社会的毒瘤，成为民主主义巨大的“成本”，为了解决这一难题，以美国、英国等国为首的民主国家进行着不懈的努力和探索。